村基層組織中從事管理的人員占有挪用行為辨析

　　近年來，我國持續加大對基層的政策、資金支持力度。同時，村基層組織人員借機攫取非法利益的案件也時有發生。此類組織具有自治性質和協助政府從事公務的雙重職能，因此，村基層組織人員職務犯罪案件中相關定性問題值得關注。比如，村基層組織人員中哪些屬于監察對象，認定其屬于監察對象是否意味著其屬于刑法上的國家工作人員？區分村基層組織人員構成貪污罪還是職務侵占罪，除了辨別其是否屬于國家工作人員，還應關注其非法占有財物的性質。對于村基層組織人員挪用行為，應注意區分其構成挪用特定款物罪還是挪用公款罪或挪用資金罪。

　　【關鍵詞】

　　從事管理的人員 從事公務的人員 貪污 職務侵占 挪用特定款物 挪用資金

　　【案例簡介】

　　案例一：甲，某縣A村黨支部書記、村委會主任、村股份經濟合作社理事長。2014年，某高速公路項目因建設需要，征收A村集體林地。2014年5月至10月，甲協助政府從事土地征收及土地征收補償費管理期間，利用職務便利，將屬于集體的4畝林地面積寫在他人名下，套取某高速公路項目林地征收補償費8萬余元據為己有。

　　2016年，某縣政府將某高速公路項目A村段線外附屬工程委托A村實施。2017年工程驗收后，某縣政府支付給A村集體27萬元工程款。甲利用其擔任村黨支部書記的職務便利，采取虛報支出的方式，套取其中16萬余元據為己有。

　　2019年，某縣產業辦給A村股份經濟合作社撥付獺兔集中養殖區附屬設施項目建設中央財政專項扶貧資金46萬余元。在該項目后期建設中，甲利用擔任股份經濟合作社理事長的職務便利挪用專項扶貧資金30余萬元用于山羊養殖項目，導致獺兔集中養殖區附屬設施項目工程款未能及時到位，工程設施未能全部完成，嚴重影響項目資產確權移交及后續管護和集體經濟產業扶貧項目發展，造成極為不利影響。經某縣財政局、縣鄉村振興局督辦，甲為填補“窟窿”，將投入他處的30余萬元取回，支付了獺兔集中養殖區附屬設施項目的剩余工程款。

　　案例二：乙，某縣B村二組組長。2017年，B村集體土地因某工程被國家征用而獲得土地征收補償費，后該款項進入鄉“三資”委托代理服務中心賬戶，由該中心代B村管理。2018年，乙利用職務便利，與B村黨支部委員、村委會委員丙商議，在向B村二組村民發放土地征收補償費過程中，以在分配表中添加丙的方式，以丙的名義套取17萬元，其中，丙分得3萬元，乙將其余款項據為己有。

　　乙在當選B村二組組長后即根據B村村委會要求，以其個人名義開設銀行賬戶，用于保管小組集體資金，該銀行賬戶和銀行卡均由乙保管。2017年，先后有多筆村集體資金共100萬元進入該銀行賬戶。2017年10月，乙私自挪用該銀行賬戶中50余萬元出借給他人用于經營活動等，未收取利息。2021年，乙將挪用資金全部退還該賬戶。

　　【罪名剖析】

　　案例一中，甲于2014年利用協助政府從事征收土地工作的職務便利，套取林地征收補償費8萬余元，此行為中，甲屬于國家工作人員，其套取公共財物，構成貪污罪；2016年，甲利用擔任村黨支部書記的職務便利，套取村集體資金16萬余元，構成職務侵占罪；2019年，甲挪用專項扶貧資金30余萬元，造成嚴重后果，構成挪用特定款物罪。案例二中，乙利用擔任B村二組組長的職務便利，與丙合謀套取由鄉“三資”委托代理服務中心代為管理的村組集體資金17萬元，二人構成職務侵占罪共同犯罪；2017年，乙私自挪用村集體資金歸個人使用，數額較大，超過三個月未還，構成挪用資金罪。

　　【難點辨析】

　　一、認定甲乙的身份需準確理解監察法上“從事管理的人員”和刑法上“從事公務的人員”

　　監察法第十五條規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：……（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員……根據有關規定，這里的“基層群眾性自治組織”，指的是居民委員會和村民委員會。根據監察法實施條例第四十二條規定，監察法第十五條第五項所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員，是指該組織中的下列人員：從事集體事務和公益事業管理的人員；從事集體資金、資產、資源管理的人員；協助人民政府從事行政管理工作的人員。

　　對于“協助人民政府從事行政管理工作的人員”，根據《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》），村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論，包括：救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；社會捐助公益事業款物的管理；國有土地的經營和管理；土地征用補償費用的管理；代征、代繳稅款；有關計劃生育、戶籍、征兵工作；協助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員協助政府從事以上公務，以國家工作人員論，如果利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，則涉嫌貪污罪、挪用公款罪、受賄罪。而村民委員會等村基層組織人員并非從事以上公務時，則不屬于國家工作人員，利用職務便利，非法占有公共財物、挪用款物等，則涉嫌職務侵占罪、挪用資金罪等。因此，本案中，準確區分甲乙身份是認定其行為涉嫌罪名的前提。

　　從前述監察法和《解釋》相關規定看，監察法中的基層群眾性自治組織中“從事管理的人員”和《解釋》中規定的“從事公務的人員”內涵與外延并不完全一致。刑法第九十三條將以是否從事公務作為是否以國家工作人員論的標準。公務，按照一般理解是指公共事務，按照其性質可以分為國家事務和集體事務。根據《解釋》，刑法第九十三條規定的公務顯然是指國家事務，而不包括集體事務。而監察法實施條例第四十二條規定的“從事集體事務和公益事業管理的人員；從事集體資金、資產、資源管理的人員”，顯然是從事集體事務，這些人員可以被認定為公職人員，屬于監察對象，但一般不屬于刑法規定的國家工作人員。因此，相對于刑事法律制度，監察法上的公職人員的范圍要大于國家工作人員的范圍。

　　案例一中，甲于2014年5月至10月協助政府從事征收土地工作，在從事該工作中，甲屬于“協助人民政府從事下列行政管理工作”，以國家工作人員論。而在2017年甲利用職務便利套取村集體16萬余元工程款時，由于工程款系在附屬工程驗收后A村集體獲得的集體資金，因此，甲屬于從事集體事務或集體資金管理的人員，屬于監察對象，但不是國家工作人員。案例二中，對于乙挪用集體資金時不屬于國家工作人員沒有異議。但對于乙套取土地補償費時的身份認定，存在兩種觀點，一種觀點認為，乙發放B村二組村民土地補償費，屬于協助人民政府從事土地征收、征用補償費用的管理等行政管理工作，因此，應以國家工作人員論。另一種觀點認為，乙的行為并非協助人民政府從事公務，不屬于國家工作人員。應當如何認定乙的身份，關涉到其構成貪污罪抑或是職務侵占罪，下文將進一步論述。

　　二、村民小組組長能否認定為國家工作人員？區分貪污罪和職務侵占罪，除了考慮主體身份還需注意什么？

　　刑法第三百八十二條和第二百七十一條分別規定了貪污罪和職務侵占罪。貪污罪中，犯罪主體為國家工作人員，犯罪對象是公共財物；職務侵占罪中，犯罪主體為公司、企業或者其他單位的工作人員，犯罪對象為本單位財物。準確區分兩罪，既要考慮主體身份，也要辨別侵占財物性質。

　　案例一中，甲利用協助政府從事征收土地工作的職務便利，套取林地征收補償費8萬余元。此時，甲協助政府從事土地征收補償費用的管理工作，以國家工作人員論，其侵占的財物是政府管理的某高速公路項目林地征收補償費，屬于公共財物，因此，甲的此行為構成貪污罪。

　　案例二中，對于村民小組組長能否認定為國家工作人員、進而認定乙構成貪污罪還是職務侵占罪存在不同觀點。根據《解釋》規定，村民委員會等村基層組織人員在協助人民政府從事土地征用補償費用的管理等行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，以國家工作人員論。有觀點認為，《解釋》只適用于村民委員會層級，村民小組組長不屬于此類人員范圍。理由是，根據《最高人民法院關于村民小組組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性的批復》，村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產非法占為己有，數額較大的行為，應以職務侵占罪定罪處罰。因此，該觀點認為，村民小組組長利用職務便利侵吞土地征收、征用補償費的，只能構成職務侵占罪。筆者不同意此觀點。

　　筆者認為，村基層組織人員應當包括但不限于村民委員會人員，村民小組組長如果從事特定公務，屬于“其他依照法律從事公務的人員”，理由是：第一，村民小組由村民委員會根據需要設立，是村民委員會的下設組織，往往是協助人民政府完成特定公務活動的具體承擔者。村民小組組長法律地位與村民委員會成員具有一致性。第二，《解釋》規定的“村民委員會等村基層組織人員”并沒有強調僅僅是村民委員會成員，“等村基層組織人員”就包括村民小組組長。第三，《批復》針對的村民小組組長利用職務便利將集體財產非法占為己有的行為，并非針對村民小組組長利用職務便利將公共財產非法占為己有的行為。因此，村民小組組長如果協助人民政府從事行政管理工作，則以國家工作人員論。

　　案例二中，B村集體土地因某工程被國家征用而獲得土地征收補償費，乙從事的工作包括對該土地征收補償款的管理等。因此有觀點認為，乙的該行為與案例一中甲協助政府從事土地征收補償費管理工作相同，應對乙以國家工作人員論，其行為同樣構成貪污罪。但筆者認為，案例二中具體情形與案例一不同之處在于，乙從事管理的款項系因B村集體土地被國家征用而支付給該村組集體的補償費用，該款進入鄉“三資”委托代理服務中心賬戶后，即成為該中心代為管理的村組集體資金，乙屬于管理村集體事務，不屬于協助政府從事特定公務，因此，乙此時并非國家工作人員，其伙同丙將村民小組集體資產非法據為己有，構成職務侵占罪共同犯罪。與此類似，案例一中，2017年，某縣政府在工程驗收后將27萬元工程款支付給A村集體，則該工程款屬于集體資金，甲利用其從事對集體事務、集體資金的管理工作的職務便利，套取其中16萬余元，構成職務侵占罪。

　　三、挪用款物類型及挪用是否歸個人使用是區分挪用特定款物罪、挪用資金罪、挪用公款罪的關鍵

　　根據刑法規定，挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的，構成挪用特定款物罪。公司、企業或者其他單位的工作人員，利用職務上的便利，挪用本單位資金歸個人使用或者借貸給他人，數額較大、超過三個月未還的，或者雖未超過三個月，但數額較大、進行營利活動的，或者進行非法活動的，構成挪用資金罪。

　　挪用特定款物罪與挪用資金罪有以下不同。在犯罪主體上，挪用特定款物罪的犯罪主體是掌管特定款物的直接責任人員，一般是國家工作人員，也有可能是其他人員；挪用資金罪的犯罪主體是公司、企業或者其他單位的工作人員，即刑法上的非國家工作人員。在犯罪對象上，挪用特定款物罪的犯罪對象是刑法規定的專用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物；而挪用資金罪的犯罪對象為本單位資金。

　　挪用特定款物罪的客觀方面是指行為人違反國家特定款物專款專用的管理制度，不經合法批準，擅自將自己經管或支配的上述款物調撥、使用于其他方面。這里的挪用僅指改變特定款物的指定用途而改變為其他公用，不包括歸個人使用的情形。如果挪用特定款物歸個人使用，則可能構成挪用公款罪或其他犯罪。根據刑法第三百八十四條關于挪用公款罪之規定，挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物歸個人使用的，從重處罰。

　　案例一中，甲挪用專項扶貧資金30余萬元用于山羊養殖項目及合作社日常開銷，情節嚴重，致使國家和人民利益遭受嚴重損失，此行為中，不論甲的身份是否系國家工作人員，均構成挪用特定款物罪。此外，有觀點認為，經政府督辦，甲返還30余萬元填補了“窟窿”，因此不構成犯罪，即使構成犯罪也構成犯罪中止。筆者認為，甲的挪用行為已經侵犯了國家對特定款物管理的制度，且造成了嚴重不良影響，其挪用特定款物的犯罪行為已經實施完成，雖然在政府督辦下，甲用其他錢款填補，實際系其對犯罪后果的補救，不影響犯罪既遂成立。

　　案例二中，乙根據村委會要求以其本人名義開設銀行賬戶用于保管集體資金，此時，其身份符合挪用資金罪中“公司、企業或者其他單位的工作人員”要求。根據刑法相關規定，挪用資金罪可分為三種類型，歸個人使用或借貸給他人型、進行營利活動型、進行非法活動型。其中，歸個人使用或者借貸給他人的，需要超過三個月期限，未超過三個月，或者在三個月內主動歸還的，不構成本罪；而進行營利活動型和進行非法活動型不需要符合挪用時間和是否歸還的條件。2022年《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第七十七條規定了挪用資金罪中“歸個人使用”的三種情形：將本單位資金供本人、親友或者其他自然人使用的；以個人名義將本單位資金供其他單位使用的；個人決定以單位名義將本單位資金供其他單位使用，謀取個人利益的。進行營利活動則是指挪用本單位資金作為資本，進行牟取利潤的活動，如開辦公司或企業、投資等。因此，乙于2017年10月挪用50余萬元出借給他人用于經營活動，屬于挪用資金歸個人使用，超過三個月未還，構成挪用資金罪。（作者： 程威）