村基層組織中從事管理的人員占有挪用行為辨析

　　近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加大對(duì)基層的政策、資金支持力度。同時(shí)，村基層組織人員借機(jī)攫取非法利益的案件也時(shí)有發(fā)生。此類組織具有自治性質(zhì)和協(xié)助政府從事公務(wù)的雙重職能，因此，村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中相關(guān)定性問(wèn)題值得關(guān)注。比如，村基層組織人員中哪些屬于監(jiān)察對(duì)象，認(rèn)定其屬于監(jiān)察對(duì)象是否意味著其屬于刑法上的國(guó)家工作人員？區(qū)分村基層組織人員構(gòu)成貪污罪還是職務(wù)侵占罪，除了辨別其是否屬于國(guó)家工作人員，還應(yīng)關(guān)注其非法占有財(cái)物的性質(zhì)。對(duì)于村基層組織人員挪用行為，應(yīng)注意區(qū)分其構(gòu)成挪用特定款物罪還是挪用公款罪或挪用資金罪。

　　【關(guān)鍵詞】

　　從事管理的人員 從事公務(wù)的人員 貪污 職務(wù)侵占 挪用特定款物 挪用資金

　　【案例簡(jiǎn)介】

　　案例一：甲，某縣A村黨支部書記、村委會(huì)主任、村股份經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)。2014年，某高速公路項(xiàng)目因建設(shè)需要，征收A村集體林地。2014年5月至10月，甲協(xié)助政府從事土地征收及土地征收補(bǔ)償費(fèi)管理期間，利用職務(wù)便利，將屬于集體的4畝林地面積寫在他人名下，套取某高速公路項(xiàng)目林地征收補(bǔ)償費(fèi)8萬(wàn)余元據(jù)為己有。

　　2016年，某縣政府將某高速公路項(xiàng)目A村段線外附屬工程委托A村實(shí)施。2017年工程驗(yàn)收后，某縣政府支付給A村集體27萬(wàn)元工程款。甲利用其擔(dān)任村黨支部書記的職務(wù)便利，采取虛報(bào)支出的方式，套取其中16萬(wàn)余元據(jù)為己有。

　　2019年，某縣產(chǎn)業(yè)辦給A村股份經(jīng)濟(jì)合作社撥付獺兔集中養(yǎng)殖區(qū)附屬設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金46萬(wàn)余元。在該項(xiàng)目后期建設(shè)中，甲利用擔(dān)任股份經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)的職務(wù)便利挪用專項(xiàng)扶貧資金30余萬(wàn)元用于山羊養(yǎng)殖項(xiàng)目，導(dǎo)致獺兔集中養(yǎng)殖區(qū)附屬設(shè)施項(xiàng)目工程款未能及時(shí)到位，工程設(shè)施未能全部完成，嚴(yán)重影響項(xiàng)目資產(chǎn)確權(quán)移交及后續(xù)管護(hù)和集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目發(fā)展，造成極為不利影響。經(jīng)某縣財(cái)政局、縣鄉(xiāng)村振興局督辦，甲為填補(bǔ)“窟窿”，將投入他處的30余萬(wàn)元取回，支付了獺兔集中養(yǎng)殖區(qū)附屬設(shè)施項(xiàng)目的剩余工程款。

　　案例二：乙，某縣B村二組組長(zhǎng)。2017年，B村集體土地因某工程被國(guó)家征用而獲得土地征收補(bǔ)償費(fèi)，后該款項(xiàng)進(jìn)入鄉(xiāng)“三資”委托代理服務(wù)中心賬戶，由該中心代B村管理。2018年，乙利用職務(wù)便利，與B村黨支部委員、村委會(huì)委員丙商議，在向B村二組村民發(fā)放土地征收補(bǔ)償費(fèi)過(guò)程中，以在分配表中添加丙的方式，以丙的名義套取17萬(wàn)元，其中，丙分得3萬(wàn)元，乙將其余款項(xiàng)據(jù)為己有。

　　乙在當(dāng)選B村二組組長(zhǎng)后即根據(jù)B村村委會(huì)要求，以其個(gè)人名義開(kāi)設(shè)銀行賬戶，用于保管小組集體資金，該銀行賬戶和銀行卡均由乙保管。2017年，先后有多筆村集體資金共100萬(wàn)元進(jìn)入該銀行賬戶。2017年10月，乙私自挪用該銀行賬戶中50余萬(wàn)元出借給他人用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，未收取利息。2021年，乙將挪用資金全部退還該賬戶。

　　【罪名剖析】

　　案例一中，甲于2014年利用協(xié)助政府從事征收土地工作的職務(wù)便利，套取林地征收補(bǔ)償費(fèi)8萬(wàn)余元，此行為中，甲屬于國(guó)家工作人員，其套取公共財(cái)物，構(gòu)成貪污罪；2016年，甲利用擔(dān)任村黨支部書記的職務(wù)便利，套取村集體資金16萬(wàn)余元，構(gòu)成職務(wù)侵占罪；2019年，甲挪用專項(xiàng)扶貧資金30余萬(wàn)元，造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成挪用特定款物罪。案例二中，乙利用擔(dān)任B村二組組長(zhǎng)的職務(wù)便利，與丙合謀套取由鄉(xiāng)“三資”委托代理服務(wù)中心代為管理的村組集體資金17萬(wàn)元，二人構(gòu)成職務(wù)侵占罪共同犯罪；2017年，乙私自挪用村集體資金歸個(gè)人使用，數(shù)額較大，超過(guò)三個(gè)月未還，構(gòu)成挪用資金罪。

　　【難點(diǎn)辨析】

　　一、認(rèn)定甲乙的身份需準(zhǔn)確理解監(jiān)察法上“從事管理的人員”和刑法上“從事公務(wù)的人員”

　　監(jiān)察法第十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：……（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員……根據(jù)有關(guān)規(guī)定，這里的“基層群眾性自治組織”，指的是居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。根據(jù)監(jiān)察法實(shí)施條例第四十二條規(guī)定，監(jiān)察法第十五條第五項(xiàng)所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員，是指該組織中的下列人員：從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員；從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員；協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員。

　　對(duì)于“協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員”，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國(guó)家工作人員論，包括：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助政府從事以上公務(wù)，以國(guó)家工作人員論，如果利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，則涉嫌貪污罪、挪用公款罪、受賄罪。而村民委員會(huì)等村基層組織人員并非從事以上公務(wù)時(shí)，則不屬于國(guó)家工作人員，利用職務(wù)便利，非法占有公共財(cái)物、挪用款物等，則涉嫌職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等。因此，本案中，準(zhǔn)確區(qū)分甲乙身份是認(rèn)定其行為涉嫌罪名的前提。

　　從前述監(jiān)察法和《解釋》相關(guān)規(guī)定看，監(jiān)察法中的基層群眾性自治組織中“從事管理的人員”和《解釋》中規(guī)定的“從事公務(wù)的人員”內(nèi)涵與外延并不完全一致。刑法第九十三條將以是否從事公務(wù)作為是否以國(guó)家工作人員論的標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)，按照一般理解是指公共事務(wù)，按照其性質(zhì)可以分為國(guó)家事務(wù)和集體事務(wù)。根據(jù)《解釋》，刑法第九十三條規(guī)定的公務(wù)顯然是指國(guó)家事務(wù)，而不包括集體事務(wù)。而監(jiān)察法實(shí)施條例第四十二條規(guī)定的“從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員；從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員”，顯然是從事集體事務(wù)，這些人員可以被認(rèn)定為公職人員，屬于監(jiān)察對(duì)象，但一般不屬于刑法規(guī)定的國(guó)家工作人員。因此，相對(duì)于刑事法律制度，監(jiān)察法上的公職人員的范圍要大于國(guó)家工作人員的范圍。

　　案例一中，甲于2014年5月至10月協(xié)助政府從事征收土地工作，在從事該工作中，甲屬于“協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作”，以國(guó)家工作人員論。而在2017年甲利用職務(wù)便利套取村集體16萬(wàn)余元工程款時(shí)，由于工程款系在附屬工程驗(yàn)收后A村集體獲得的集體資金，因此，甲屬于從事集體事務(wù)或集體資金管理的人員，屬于監(jiān)察對(duì)象，但不是國(guó)家工作人員。案例二中，對(duì)于乙挪用集體資金時(shí)不屬于國(guó)家工作人員沒(méi)有異議。但對(duì)于乙套取土地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)的身份認(rèn)定，存在兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，乙發(fā)放B村二組村民土地補(bǔ)償費(fèi)，屬于協(xié)助人民政府從事土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理等行政管理工作，因此，應(yīng)以國(guó)家工作人員論。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，乙的行為并非協(xié)助人民政府從事公務(wù)，不屬于國(guó)家工作人員。應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定乙的身份，關(guān)涉到其構(gòu)成貪污罪抑或是職務(wù)侵占罪，下文將進(jìn)一步論述。

　　二、村民小組組長(zhǎng)能否認(rèn)定為國(guó)家工作人員？區(qū)分貪污罪和職務(wù)侵占罪，除了考慮主體身份還需注意什么？

　　刑法第三百八十二條和第二百七十一條分別規(guī)定了貪污罪和職務(wù)侵占罪。貪污罪中，犯罪主體為國(guó)家工作人員，犯罪對(duì)象是公共財(cái)物；職務(wù)侵占罪中，犯罪主體為公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員，犯罪對(duì)象為本單位財(cái)物。準(zhǔn)確區(qū)分兩罪，既要考慮主體身份，也要辨別侵占財(cái)物性質(zhì)。

　　案例一中，甲利用協(xié)助政府從事征收土地工作的職務(wù)便利，套取林地征收補(bǔ)償費(fèi)8萬(wàn)余元。此時(shí)，甲協(xié)助政府從事土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理工作，以國(guó)家工作人員論，其侵占的財(cái)物是政府管理的某高速公路項(xiàng)目林地征收補(bǔ)償費(fèi)，屬于公共財(cái)物，因此，甲的此行為構(gòu)成貪污罪。

　　案例二中，對(duì)于村民小組組長(zhǎng)能否認(rèn)定為國(guó)家工作人員、進(jìn)而認(rèn)定乙構(gòu)成貪污罪還是職務(wù)侵占罪存在不同觀點(diǎn)。根據(jù)《解釋》規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理等行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國(guó)家工作人員論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《解釋》只適用于村民委員會(huì)層級(jí)，村民小組組長(zhǎng)不屬于此類人員范圍。理由是，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)便利非法占有公共財(cái)物行為如何定性的批復(fù)》，村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)上的便利，將村民小組集體財(cái)產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應(yīng)以職務(wù)侵占罪定罪處罰。因此，該觀點(diǎn)認(rèn)為，村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)便利侵吞土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)的，只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪。筆者不同意此觀點(diǎn)。

　　筆者認(rèn)為，村基層組織人員應(yīng)當(dāng)包括但不限于村民委員會(huì)人員，村民小組組長(zhǎng)如果從事特定公務(wù)，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，理由是：第一，村民小組由村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立，是村民委員會(huì)的下設(shè)組織，往往是協(xié)助人民政府完成特定公務(wù)活動(dòng)的具體承擔(dān)者。村民小組組長(zhǎng)法律地位與村民委員會(huì)成員具有一致性。第二，《解釋》規(guī)定的“村民委員會(huì)等村基層組織人員”并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)僅僅是村民委員會(huì)成員，“等村基層組織人員”就包括村民小組組長(zhǎng)。第三，《批復(fù)》針對(duì)的村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)便利將集體財(cái)產(chǎn)非法占為己有的行為，并非針對(duì)村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)便利將公共財(cái)產(chǎn)非法占為己有的行為。因此，村民小組組長(zhǎng)如果協(xié)助人民政府從事行政管理工作，則以國(guó)家工作人員論。

　　案例二中，B村集體土地因某工程被國(guó)家征用而獲得土地征收補(bǔ)償費(fèi)，乙從事的工作包括對(duì)該土地征收補(bǔ)償款的管理等。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，乙的該行為與案例一中甲協(xié)助政府從事土地征收補(bǔ)償費(fèi)管理工作相同，應(yīng)對(duì)乙以國(guó)家工作人員論，其行為同樣構(gòu)成貪污罪。但筆者認(rèn)為，案例二中具體情形與案例一不同之處在于，乙從事管理的款項(xiàng)系因B村集體土地被國(guó)家征用而支付給該村組集體的補(bǔ)償費(fèi)用，該款進(jìn)入鄉(xiāng)“三資”委托代理服務(wù)中心賬戶后，即成為該中心代為管理的村組集體資金，乙屬于管理村集體事務(wù)，不屬于協(xié)助政府從事特定公務(wù)，因此，乙此時(shí)并非國(guó)家工作人員，其伙同丙將村民小組集體資產(chǎn)非法據(jù)為己有，構(gòu)成職務(wù)侵占罪共同犯罪。與此類似，案例一中，2017年，某縣政府在工程驗(yàn)收后將27萬(wàn)元工程款支付給A村集體，則該工程款屬于集體資金，甲利用其從事對(duì)集體事務(wù)、集體資金的管理工作的職務(wù)便利，套取其中16萬(wàn)余元，構(gòu)成職務(wù)侵占罪。

　　三、挪用款物類型及挪用是否歸個(gè)人使用是區(qū)分挪用特定款物罪、挪用資金罪、挪用公款罪的關(guān)鍵

　　根據(jù)刑法規(guī)定，挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國(guó)家和人民群眾利益遭受重大損害的，構(gòu)成挪用特定款物罪。公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員，利用職務(wù)上的便利，挪用本單位資金歸個(gè)人使用或者借貸給他人，數(shù)額較大、超過(guò)三個(gè)月未還的，或者雖未超過(guò)三個(gè)月，但數(shù)額較大、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)的，或者進(jìn)行非法活動(dòng)的，構(gòu)成挪用資金罪。

　　挪用特定款物罪與挪用資金罪有以下不同。在犯罪主體上，挪用特定款物罪的犯罪主體是掌管特定款物的直接責(zé)任人員，一般是國(guó)家工作人員，也有可能是其他人員；挪用資金罪的犯罪主體是公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員，即刑法上的非國(guó)家工作人員。在犯罪對(duì)象上，挪用特定款物罪的犯罪對(duì)象是刑法規(guī)定的專用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物；而挪用資金罪的犯罪對(duì)象為本單位資金。

　　挪用特定款物罪的客觀方面是指行為人違反國(guó)家特定款物?？顚Ｓ玫墓芾碇贫?，不經(jīng)合法批準(zhǔn)，擅自將自己經(jīng)管或支配的上述款物調(diào)撥、使用于其他方面。這里的挪用僅指改變特定款物的指定用途而改變?yōu)槠渌?，不包括歸個(gè)人使用的情形。如果挪用特定款物歸個(gè)人使用，則可能構(gòu)成挪用公款罪或其他犯罪。根據(jù)刑法第三百八十四條關(guān)于挪用公款罪之規(guī)定，挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物歸個(gè)人使用的，從重處罰。

　　案例一中，甲挪用專項(xiàng)扶貧資金30余萬(wàn)元用于山羊養(yǎng)殖項(xiàng)目及合作社日常開(kāi)銷，情節(jié)嚴(yán)重，致使國(guó)家和人民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，此行為中，不論甲的身份是否系國(guó)家工作人員，均構(gòu)成挪用特定款物罪。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)政府督辦，甲返還30余萬(wàn)元填補(bǔ)了“窟窿”，因此不構(gòu)成犯罪，即使構(gòu)成犯罪也構(gòu)成犯罪中止。筆者認(rèn)為，甲的挪用行為已經(jīng)侵犯了國(guó)家對(duì)特定款物管理的制度，且造成了嚴(yán)重不良影響，其挪用特定款物的犯罪行為已經(jīng)實(shí)施完成，雖然在政府督辦下，甲用其他錢款填補(bǔ)，實(shí)際系其對(duì)犯罪后果的補(bǔ)救，不影響犯罪既遂成立。

　　案例二中，乙根據(jù)村委會(huì)要求以其本人名義開(kāi)設(shè)銀行賬戶用于保管集體資金，此時(shí)，其身份符合挪用資金罪中“公司、企業(yè)或者其他單位的工作人員”要求。根據(jù)刑法相關(guān)規(guī)定，挪用資金罪可分為三種類型，歸個(gè)人使用或借貸給他人型、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)型、進(jìn)行非法活動(dòng)型。其中，歸個(gè)人使用或者借貸給他人的，需要超過(guò)三個(gè)月期限，未超過(guò)三個(gè)月，或者在三個(gè)月內(nèi)主動(dòng)歸還的，不構(gòu)成本罪；而進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)型和進(jìn)行非法活動(dòng)型不需要符合挪用時(shí)間和是否歸還的條件。2022年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第七十七條規(guī)定了挪用資金罪中“歸個(gè)人使用”的三種情形：將本單位資金供本人、親友或者其他自然人使用的；以個(gè)人名義將本單位資金供其他單位使用的；個(gè)人決定以單位名義將本單位資金供其他單位使用，謀取個(gè)人利益的。進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)則是指挪用本單位資金作為資本，進(jìn)行牟取利潤(rùn)的活動(dòng)，如開(kāi)辦公司或企業(yè)、投資等。因此，乙于2017年10月挪用50余萬(wàn)元出借給他人用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于挪用資金歸個(gè)人使用，超過(guò)三個(gè)月未還，構(gòu)成挪用資金罪。（作者： 程威）