從輕或減輕處分規定的理解與適用

　　安徽省廣德市紀委監委將案件質量評查作為提升案件質量的重要舉措，圖為評查小組成員圍繞某起案件中適用從輕、減輕處分情節是否精準開展交流研討。張瑤 攝

　　特邀嘉賓

　　彭濤黑龍江省紀委監委案件審理室副主任

　　張愛國湖南省常德市監委委員

　　楊衛東山西省太原市紀委監委案件審理室主任

　　懲前毖后、治病救人，是我們黨對待犯錯誤同志的一貫方針，是黨的紀律處分工作遵循的一項重要原則。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對從輕或者減輕處分作出規定，體現了這一要求。什么是從輕、減輕處分，《條例》規定了哪些從輕、減輕處分的情形？怎樣總體把握、準確適用從輕、減輕處分情節？主動交代的適用條件和認定要素有哪些，與主動投案有什么區別和聯系？實踐中如何把握如實說明？認定具有立功表現有哪些重點需要注意？我們特邀紀檢監察干部進行探討。

　　1、什么是從輕、減輕處分，《條例》規定了哪些從輕、減輕處分的情形，怎樣總體把握、準確適用從輕、減輕處分規定？

　　張愛國：從輕處分是指在《條例》規定的違紀行為應當受到的處分幅度以內，給予較輕的處分；減輕處分，是指在《條例》規定的違紀行為應當受到的處分幅度以外，減輕一檔給予處分。如果《條例》規定黨員違紀行為只有開除黨籍一個處分檔次，則不適用減輕處分的規定。《條例》第十七條對可以從輕或者減輕處分的情形作出了規定，具體包括以下幾種。

　　一是主動交代本人應當受到黨紀處分的問題。涉嫌違紀的黨員在組織談話函詢、初步核實前向組織交代自己的問題，或者在談話函詢、初步核實和立案審查期間交代組織未掌握的問題。

　　二是在組織談話函詢、初步核實、立案審查過程中，能夠配合核實審查工作，如實說明本人違紀違法事實。這種情形是指被審查黨員在上述階段如實說明組織已經掌握的本人違紀違法事實。

　　三是檢舉同案人或者其他人應當受到黨紀處分或者法律追究的問題，經查證屬實，或者有其他立功表現。

　　四是主動挽回損失、消除不良影響或者有效阻止危害結果發生。這里的“主動挽回損失”，是指違紀黨員在其實施的違紀行為已經造成損失的情況下，主動采取有效措施挽回損失；“消除不良影響”，是指違紀黨員在其違紀行為已經造成不良影響的情況下，主動采取彌補措施消除影響；“有效阻止危害結果發生”，是指違紀黨員在已著手實施違紀行為，但尚未造成危害結果的情況下，主動放棄繼續實施違紀行為，并主動采取措施阻止了危害結果的發生。

　　五是主動上交或者退賠違紀所得。違紀黨員在黨組織尚未作出沒收、追繳等決定前，主動將自己違紀所得的財物上交組織，或者在違紀所得財物因消耗、使用或者毀壞而無法追回原物的情況下，主動用金錢或者實物予以賠償。

　　六是黨內法規規定的其他從輕或者減輕處分情形。

　　彭濤：精準適用從輕、減輕處分情節，是貫徹懲前毖后、治病救人方針，落實寬嚴相濟、嚴管厚愛要求的具體體現。實踐中，可以從以下幾個方面總體把握、準確適用從輕、減輕處分情節。

　　一要準確把握從輕、減輕處分情節對處分處理的影響。《條例》規定，存在從輕、減輕情節的，是“可以”從輕或者減輕處分，不是“應當”從輕或者減輕處分。實踐中，需結合《紀檢監察機關準確運用“四種形態”實施辦法（試行）》相關規定，綜合考慮認定的從輕、減輕情節是一般應當從寬的情節，還是可以從寬的情節，是否存在應當從嚴處理的情形等，精準提出從輕或者減輕處分的建議。

　　二要準確把握規定處分幅度以外減輕處分的適用條件和情形。《條例》第十八條規定：“根據案件的特殊情況，由中央紀委決定或者經省（部）級紀委（不含副省級市紀委）決定并呈報中央紀委批準，對違紀黨員也可以在本條例規定的處分幅度以外減輕處分。”此規定主要是針對案件的特殊情況，為使案件處理取得更好的效果，對被審查人突破處分幅度減輕處分。在適用上述特別減輕處分規則時，需把握三個方面的問題：一是適用該規定可以對違紀黨員減輕兩個及以上檔次給予處分；二是必須嚴格按照規定的批準權限和程序作出，方可對違紀黨員在規定的處分幅度以外減輕處分；三是準確把握適用特別減輕處分規則的例外情形，鑒于黨章第四十條第二款規定對于嚴重違紀、嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍，對于已經涉嫌犯罪或者已被司法機關認定構成犯罪的情形，以及《條例》規定只有開除黨籍一個處分檔次的違紀行為，一般不適用特別減輕處分規則。

　　三要準確把握從輕、減輕處分情節的證據要求和標準。查辦案件過程中，承辦部門應當注重收集能夠證明被審查人是否具有主動交代、如實說明、立功等方面的證據材料，所收集的證據材料應當真實、全面、客觀，絕不能在證據標準上搞降格處理。

　　2、主動交代的適用條件和認定要素有哪些，與另一個常見的概念“主動投案”有什么區別和聯系？

　　楊衛東：主動交代主要分為兩種情形。

　　一是涉嫌違紀的黨員在組織談話函詢、初步核實前向有關組織交代自己的問題。有關組織，主要包括該黨員所在的黨支部、基層黨委，該黨員所在的黨委、黨工委、黨組、紀委、紀工委、紀檢組以及上級黨組織等。此種情形要求必須在組織談話函詢、初步核實之前主動交代。“談話函詢”包括兩種情況：作為問題線索處置方式中的談話或者書面函詢；組織人事部門根據規定進行的函詢，以及黨委（黨組）作出的函詢。“初步核實”是指有關組織受理反映黨員的違紀問題后，為了解所反映的主要問題是否存在，為立案與否提供依據而進行的收集證據工作。在組織談話函詢、初步核實之前向組織交代問題的，無論該問題是否已被組織掌握，均不影響成立主動交代。

　　二是涉嫌違紀的黨員在談話函詢、初步核實和立案審查期間交代組織未掌握的問題。這里的“問題”，是指違紀黨員自身存在且組織未掌握的問題。如果是組織已經掌握的問題，則不構成主動交代。

　　無論是哪種情況，主動交代都必須同時具備主動性和真實性。主動性是指涉嫌違紀的黨員自愿、主動向組織交代自身問題，自愿置于黨組織控制之下。真實性是指交代的問題必須經查證屬實，否則不構成主動交代。

　　彭濤：主動交代和主動投案都是從寬處理的重要情節。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第三條規定，“對主動投案、主動交代問題的寬大處理”。《條例》規定，主動交代是從輕或者減輕黨紀處分的情形之一；《中華人民共和國公職人員政務處分法》第十一條規定，公職人員主動交代本人應當受到政務處分的違法行為，可以從輕或者減輕給予政務處分。

　　關于主動投案，《紀檢監察機關處理主動投案問題的規定（試行）》明確了兩種情形：黨員、監察對象的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題，未被紀檢監察機關掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀檢監察機關的審查調查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀檢監察機關投案；涉案人員的涉嫌行賄犯罪或者共同職務違法、職務犯罪問題，未被紀檢監察機關掌握，或者雖被掌握，但尚未受到紀檢監察機關的詢問、審查調查談話、訊問或者尚未被采取留置措施時，主動向紀檢監察機關投案。還規定了“視為主動投案”的情形，包括在初步核實階段，尚未受到紀檢監察機關談話時主動投案的；以及在紀檢監察機關談話函詢過程中，主動交代紀檢監察機關未掌握的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題的。

　　因此，主動投案和主動交代既有聯系，又有所區別，我們認為，實踐中可以從以下幾個方面認定和把握。

　　一是從主體上看，主動交代的主體是涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪的黨員、公職人員；主動投案的主體既包括涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪的黨員、公職人員，也包括涉嫌行賄犯罪或者共同職務違法、職務犯罪的其他人員。

　　二是從時間和交代內容上看。二者的區別是，紀檢監察機關在對黨員、公職人員進行初核談話、審查調查談話、訊問期間，或者采取留置措施后，黨員、公職人員主動交代紀檢監察機關未掌握的本人涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題的，可以認定為主動交代，但不能認定為主動投案。

　　三是從主觀要素看，主動投案強調投案的主動性和自愿性，不是被強制到案；主動交代強調交代問題的主動性和自愿性，不是被強迫交代。黨員、公職人員在組織談話函詢、初步核實前向有關組織交代自己的問題，和主動投案的主觀要素基本一致；在初核談話、審查調查談話、訊問期間，或者被采取留置措施后交代組織未掌握的問題的，既可能是主動、自愿到案后主動交代，也可能是非自愿到案后主動交代。

　　四是從客觀行為上看，主動交代和主動投案都要求相關人員如實交代自己的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪事實，對于主動到案后又有“投而不供”“供小掩大”，欺瞞組織等行為的，不認定為主動投案。

　　3、實踐中如何把握如實說明，與主動交代的區別是什么？對于不如實交代、說明問題的怎么區分不同情形處理？

　　彭濤：《條例》第十七條第（二）項規定，在組織談話函詢、初步核實、立案審查過程中，能夠配合核實審查工作，如實說明本人違紀違法事實的，可以從輕或者減輕處分。本項規定的“如實說明”是相對于第一項中“主動交代”而言的，指的是涉嫌違紀的黨員如實講清組織已掌握的本人主要違紀事實。實踐中可從以下三個方面把握。

　　一是從如實說明發生的時間看，發生于組織談話函詢、初步核實和立案審查過程中，如果審查結束后才如實向組織講清問題的，不能作為可以從輕或者減輕處分的情節。

　　二是從如實說明的內容看，如實說明的是組織已掌握的違紀事實，既包括本人單獨實施的違紀行為，也包括在共同違紀過程中參與實施的行為。

　　三是從判斷如實說明的標準看，要如實向組織講清其涉嫌的主要違紀事實，如果避重就輕，只交代次要違紀事實而不如實交代主要違紀事實，或者有意編造、隱瞞主要情節，掩蓋主要事實，則不能認定為如實說明。

　　需要說明的是，如實說明和主動交代是兩個既有聯系，又有區別的概念。二者的共同點是，涉嫌違紀黨員都向組織如實講清了其違紀事實。二者的區別主要有：一是發生時間不盡相同，如實說明發生于組織談話函詢、初步核實、立案審查過程中；而主動交代既可以發生在組織談話函詢、初步核實前，也可以發生在談話函詢、初步核實、立案審查期間。二是組織是否已掌握影響情節的認定，如實說明針對的是組織已掌握的問題，如果在組織談話函詢、初步核實、立案審查過程中，交代組織未掌握的問題的，則應認定為主動交代。

　　楊衛東：對于被審查人不如實交代、說明問題的，應當堅持主客觀相統一的原則，結合其主觀故意和客觀行為綜合把握。對于主觀惡性不大，出于畏懼或者不了解政策等思想認識問題未向組織如實交代、說明問題的，要充分發揮組織教育挽救作用，做實思想政治工作，幫助其正視問題，放下思想包袱。對于經教育后能夠轉變思想，如實交代、說明問題，符合《條例》規定的條件的，仍可以認定為主動交代或者如實說明。

　　經教育后仍不如實交代、說明問題的，根據行為發生的時間、情節等要素，要區分不同情形進行處理。

　　不如實說明、交代的行為可能違反組織紀律。《條例》第八十一條第一款第（二）項明確，在組織進行談話函詢時，不如實向組織說明問題，情節較重的，給予警告或者嚴重警告處分。談話函詢不是普通的談心談話，是組織的信任關愛，是紀律的警示提醒。實踐中，部分黨員干部出于畏懼、僥幸、應付等心態，在組織對其進行談話函詢的過程中對自己存在的問題矢口否認或者避重就輕，錯失了組織給予的教育挽救機會。

　　不如實說明、交代的行為性質嚴重的還可能違反政治紀律。若違紀黨員不如實交代、說明，并且提供虛假情況，掩蓋事實或者與他人串供的，則屬于對抗組織審查的行為，需要單獨評價為違反政治紀律。在執紀過程中，要注意綜合審查行為人的主觀故意和客觀行為，做到實事求是、不枉不縱。

　　4、認定具有立功表現要把握哪些方面？認定主動上交或退賠違紀所得有哪些重點需要注意？

　　楊衛東：被審查人檢舉揭發的問題，往往可查性強、成案率高，對強化監督、凈化政治生態具有重要作用。將立功作為可以從輕或者減輕處分的情形之一，不僅有利于案件盡快查清，也給了被審查人和涉案人員改過自新的機會，符合堅持嚴管與厚愛相結合的原則。在認定立功表現時需要把握以下兩點。

　　第一，在認定“檢舉同案人或者其他人應當受到黨紀處分或者法律追究的問題，經查證屬實”這一立功表現形式時，需要明確幾個概念。這里的“同案人”，是指與被審查人共同參與、實施了違紀行為的人。“其他人”，是指沒有與被審查人共同參與、實施違紀行為的人。“同案人”和“其他人”既包括黨員和黨的組織，也包括非黨員和非黨組織。“應當受到黨紀處分的問題”，是指被檢舉人的違紀行為依照《條例》和其他黨內法規的規定，應當受到紀律處分或者紀律處理。“應當受到法律追究的問題”，是指被檢舉人的違法行為，依照刑法規定應當被追究刑事責任，或者依照其他法律規定應當受到行政處罰等法律責任追究。需要注意的是，不能認為凡是被審查人檢舉他人受到行政處罰的違法行為均要給予從輕或者減輕處理。比如，被審查人檢舉其他人違反道路交通法律法規關于機動車停放、臨時停車規定，受到罰款處理的，對檢舉這種輕微的違法行為不宜作為從輕或者減輕處理的依據。

　　第二，對于其他立功表現的認定。其他立功表現主要有幾種情況：一是提供其他違紀違法案件的重要線索，經查證屬實的；二是阻止他人違法犯罪活動的；三是協助抓捕其他職務犯罪案件被調查人、犯罪嫌疑人（包括同案犯）的；四是為國家挽回損失等其他有利于國家和社會的情況。需要注意的是，如果被審查人所謂的“貢獻”是其在職時職責范圍的工作，或者其堵塞的“漏洞”本身就是其錯誤行為所導致的，則不宜認定為立功。

　　張愛國：主動上交或者退賠違紀所得是從輕或者減輕處分的情形之一。認定主動上交或者退賠違紀所得，不能僅依據違紀黨員主動上交的數額予以簡單劃分，而應當結合其退繳意愿、退繳能力、退繳數額等情況綜合判斷。

　　一方面，違紀黨員應當具有積極配合、退繳違紀所得的主觀意愿；另一方面，違紀黨員應當全額退繳其違紀所得及其孳息收益，或者雖然退繳能力不足但本人及其親友在紀檢監察機關追繳違紀所得過程中積極配合，且大部分已追繳到位。大部分已追繳到位一般理解為至少達到全案應退繳總額的一半以上。

　　主動上交或退賠違紀所得，限定于主動向組織上交，不包括將違紀所得退還的情形。如，某黨員領導干部收受可能影響公正執行公務的禮金一段時間以后，因擔心被查處將禮金退還給送禮人，這種情況就不得作為從輕或減輕處分的依據。

　　對具有主動上交或者退賠違紀所得情節的，紀檢監察機關是否從輕或者減輕處分，要統籌考慮被審查人違紀行為的時間節點，違紀事實和性質，造成的后果和影響，被審查人配合組織審查以及認錯悔錯態度、一貫表現、自身情況，所在地區（部門）其他黨員干部違紀處理情況等，綜合分析研判后作出決定，確保案件辦理的政治效果、紀法效果和社會效果有機統一。

　　此外，要注意主動上交與登記上交的區分。若被審查人自述存在收受財物的違紀問題，但因證據缺失，案件承辦部門未能查明相關問題，被審查人自愿將相關財物上交組織，在此情況下，可以被審查人自述事實為基礎，采取登記上交方式處置，這種情形不屬于主動上交違紀所得，由于自述收受財物的問題未被認定為違紀事實，故不適用從輕或者減輕處分條款，若其還存在其他違紀違法問題的，可以綜合考量被審查人在初步核實和立案審查期間的表現，對其主動上交財物的行為在態度和認識中進行全面評價。（本報記者 劉一霖）