《中國環境影響評價理論探索與實踐創新》書評

　　2022年歲末從外地回京，拿到了中國環境科學研究院院長、黨委書記李海生團隊的新著《中國環境影響評價理論探索與實踐創新》。作為中國環境評價制度建立、演進和實踐的重要推動者之一，他寫出的這本書立意新穎，洞見頻出，有耳目一新之感。這本書完全符合知識量大、實踐性強、能帶來思考新維度的好書標準。下面我擇其要者談談個人學習后的體會和認識。

　　一、理論探索　固守初心

　　李海生長期致力于我國環境影響評價與工程環境管理的理論方法、技術標準、政策制度與實踐創新，在《中國環境影響評價理論探索與實踐創新》這部新著中，更是系統地梳理了各階段的環評研究、管理和實踐中的重要事件，創新提出了中國特色的環境影響評價理論框架，繪制了分層次、分階段的我國環境影響評價發展的戰略路線圖。

　　全書共六章38萬字，凝練了作者30年環境影響評價管理實踐經驗。從角色、本義、制度、嵌入、實踐、藍圖6個角度，嘗試總結我國環境影響評價的內涵外延、獨到特色、發展過程和實踐經驗。立足我國國情與實際，探討中國特色的環境影響評價理論創新，提出了復雜系統累積型污染控制理論，構建了“戰略—規劃—項目—施工—驗收—后評估”嵌入閉環、螺旋上升的全過程綠色工程環境管理技術系統，主動“識變、應變、求變”，提出新時代中國環評工作的發展建議。

　　二、實踐創新　源頭預防

　　理論源于實踐高于實踐，實踐創造理論檢驗理論。

　　2022年是《中華人民共和國環境影響評價法》頒布實施二十周年。二十載春秋，中國環境影響評價不斷開拓，作為源頭預防制度，辯證地將資源環境保護與經濟發展統一起來，努力破解經濟高速發展與資源環境承載能力不足之間的矛盾，有效避免區域累積污染造成的環境災難。每年數十萬個建設項目環評工作的開展，對經濟社會發展影響深遠。這些大區域、多層次、多行業的環境影響評價實踐經驗值得被總結，這些實踐取得的成績也應該被記錄，我們應及時總結、客觀評估環評工作的成效、貢獻與問題，從實踐中獲得真知與力量。

　　該作從大區域戰略環評從國家發展和保護總體格局出發，基于區域資源環境現狀和區域發展定位，設定環境保護目標作為區域發展的底線，將區域資源環境承載力作為約束條件，立足于建立自然生態系統與社會生態系統的協調發展機制，確定環境合理、生態適宜的產業規模和生產力布局，促進經濟發展轉型，構建以資源環境承載力為基礎的經濟社會發展模式。基于項目成果形成政府咨詢報告，部分對策建議以部門規章形式納入管理體系；國家環保部門聯合地方印發區域發展和保護的指導意見，這些戰略環評成果均轉化為相應的指導意見發布，成為這些地方規劃環評、項目環評的原則遵循，很好地指導了相關區域高質量發展和高水平保護，有效地參與了國家生態環境管理，實現了環境評價制度的宗旨與初心。

　　三、技術評估　科學決策

　　環境影響評價制度，就是把對生態環境保護的考慮納入經濟社會發展綜合決策體系的一個制度安排。這個制度安排旨在從決策的源頭，識別政策動議、規劃計劃和開發項目的實施和運行的生態環境外部性，預測分析可能對行為相對空間的生態環境質量的影響，并依據法規和規范，提出經濟技術可行的影響減緩措施，進而實現生態優先、環境友好和資源節約的綠色發展戰略策略。

　　環境影響評價是一個理性的科學決策支持系統工具。為了保證環境評價行政審批的科學性，環境影響技術評估就應運而生了。環境影響技術評估是我國環評審批的重要環節，是行政審批決策前的集思廣益和科學論證，“先評估，再決定”，將專業知識引入行政過程，規范行政權力的行使，“把真理告訴權力”，在國家經濟社會發展和生態環境保護中發揮著獨特的參謀助手作用。在長期實踐中拓展形成了服務項目行政審批的技術評估、全方位支撐環境管理的技術供給，以及為支撐上述功能形成的數字化決策支撐平臺兩大功能。

　　中國的環境影響技術評估既符合國際上第三方技術評估機構在要求和制度設計上追求獨立性、公平性、客觀性和科學性的國際慣例，也在實踐中探索創造出了中國特色。技術評估圍繞服務國家戰略大局，建設項目要符合國家政策、遵守規劃目標的“要素紅線”，就必須遵循相應的“開發紅線”，不突破“區域紅線”，迫切需要環境影響技術評估“出主意、想辦法”。面對發展中的資源環境壓力，創新提出“上大壓小”、“以新帶老”、“區域替代”和“區域限批”等方法，整體提升了建設項目的資源環境效率水平，解決了建設項目沒有區域環境容量情況下項目上馬的問題。

　　隨著我國環境壓力逐步加大，管理需求也逐步提升，國家、省、市環境影響技術評估機構參與環評管理的作用越來越深入，從單純服務政府環評審批工作到提供政策、技術、法規、標準、指南的技術供給創新主體與支撐交流平臺。生態環境部評估中心作為國家級環境影響技術評估機構，成立三十年來累計開展的建設項目技術評估及規劃環評技術審查數量超過11000項，按照“發現問題／管理需求－專題研究－科學實踐－管理支撐”工作模式，發揮技術評估機構的戰略性前瞻性技術優勢，在推動環評技術進步和管理制度建設方面，形成了一套適應中國環境管理需求的環境影響技術評估管理體系，有力支撐環境保護行政主管部門處理管理工作中所遇到的科技難題。依托環評數值模擬國家實驗室，運用信息化智能化技術手段，構建基礎數據庫、環評會商平臺、智能環評復核系統，為環評日常管理、項目評估和審批、技術校核等工作提供支持。所有這些工作和基礎性建設，都為新形勢、新階段、新需求下創建中國特色的環境影響評價制度奠定了基礎。

　　四、我要環評　發人深省

　　工具理性和價值理性都是理性的一部分，價值理性是用來確定目標，工具理性則是通過理性計算，找到達成目標的最優手段。制度理性則立足于善用工具理性推動實現價值理性。

　　從工具理性出發，環境影響評價制度的實施和過程，必須給所有的利益相關者帶來相應的效用，才能以“工具理性”促進“價值理性”，最后達致“制度理性”，實現“要我環評”轉變為“我要環評”，把環境評價這個外生變量，轉變為不同決策者自覺行為的內生動力。

　　從國家生態環境保護治理體系的多元共治角度說，主要有三大治理主體（利益相關者）和三大機制。政府為主體的行政規制管制機制、企業為主體的市場利益驅動機制和公眾為主體的參與共享機制。

　　1、政府的價值理性與工具理性

　　政府作為執政黨的政策執行主體和人民委托的社會元治理主體，其首要目標就是要實現經濟持續增長、社會安定進步，而經濟社會發展目標實現的基礎支撐是生態平衡、環境優美和資源持續供給，新時代已經上升到生態文明的高度和五位一體的總布局，從基礎支撐變成了生態文明和可持續發展的重要內涵。

　　落實到生態環境保護領域的制度供給的工具箱里面，為了實現轄區生態環境質量持續改善，可以有源頭預防、過程嚴管和后果嚴懲的不同策略選擇，有諸多的政策工具可以選擇，包括生態環境規劃、環境經濟政策、環境影響評價、排污許可證、執法監察、目標責任制等等政策工具。在這些備選工具里面，為什么要自覺地、主動地選擇環境影響評價呢？那就是環境影響評價制度的有效實施，可以從源頭上真正地預防發展決策帶來的直接、間接生態環境影響，實現高質量發展和高水平保護，而且是事半功倍地實現的，具有更高的性價比。

　　2、企業的價值理性與工具理性

　　企業的重要目標是創造價值，創造經濟價值的同時必須遵守生態環境保護的法律法規，履行企業的社會責任。在國家最嚴格的法律制度、環境信息公眾監督和損害賠償制度多重巨大約束下，企業在規劃設計技術工藝路線之初，就選擇綠色、清潔、低碳的技術路線和治理措施，是實現最小的生態環境治理成本產生最大的經濟社會效益和價值的最優路徑。如果環境影響評價過程中，能夠真正發揮優化產業布局、提升經濟結構和技術經濟水平，提供更加綠色、清潔和低碳的備選方案，企業就會更加樂意選擇和倚重環境影響評價的工具理性，實現企業戰略目標。如此，環境影響評價文件也會回歸到它的本質屬性，那就是開發商或業主對政府和公眾關于項目生態環境保護措施的系統承諾，也是政府和公眾監督企業履行生態環境保護社會責任的文件依據。

　　3、公眾的價值理性與工具理性

　　作為更好的生活質量的重要組成部分，天藍地綠水碧土凈的生態環境質量持續改善就是公眾的基本訴求，也是生態環境保護的出發點和落腳點。環境影響評價制度的一個重要安排就是公眾參與，在公眾參與過程中，開發活動的利益相關者可以便利和準確地獲得相關的信息，順暢地表達自己的生態環境關切，最大限度地保護社區和個人的生態環境權益，實現民主決策的政治權利。

　　4、環境影響評價制度理性選擇

　　人類集體行為普遍體現了工具理性、價值理性與制度理性的辯證邏輯。人類為了認識客觀世界與人類自身，需要強大的工具理性并且不斷豐富發展了它，同時在價值理性的指導下在制度化的結構中不斷地推進這種實踐活動。在人類經濟生活、政治生活與社會生活的理性實踐莫不如此。工具理性與價值理性的和諧發揮功能，無不是在制度理性的中介下實現的。

　　工具理性的關鍵就在于“計算”：針對確定的目標，計算成本和收益，通過多方案比選，找到最優化的手段。環境影響評價制度作為一項行政管理制度，其實施是要講究成本與收益的，隨著財政預算的民主化和環境硬約束逐步到位，行政成本成為制度選擇的重要因素。環境評價的成本政府要考慮，企業更是要考慮，滿足公眾的訴求，也要考慮性價比。加強備選方案的比選和現代人工智能技術的應用成為技術路線的優先項。

　　考慮制度成本的約束，落實到制度設計上，就要在環境影響評價制度的程序設計、制度銜接、制度配套以及評價重點諸方面統籌考慮。這其中，清晰的制度目標和邊界是首要條件。環境影響評價制度功能強大、事半功倍，但是不能無所不包、包打天下。比如現在正在進行的環境影響評價技術導則總則的修訂，就有計劃加上綠色技術和最佳技術供給的內容，這里就需要界定環境評價與綠色設計專業與程序的分工與協作了。

　　另外就是隨著未來大數據、云計算、人工智能技術進步和普遍應用，必然對不需要創新思維的部分形成部分或全部替代，加上空間全覆蓋的生態環境分區管控平臺的普及，以及成本與效率的約束逐漸增強，規劃環評、項目環評各自的核心任務與內容必然要精簡到最小化。這種精簡，是內容和形式上的，決不是對環評理念和制度的弱化。隨著制度理性推動環境影響評價制度的深度改革和與生態文明進程的深度融合，“要我環評”轉變為“我要環評”，自覺執行環境影響評價制度成為政府、企業和公眾的內生動力將在不久的將來實現

　　李海生這本《中國環境影響評價理論探索與實踐創新》，不僅有對環評理論與方法二十年的總結與展望，更有著一個老環評人滿腔的熱忱與堅持。我相信，隨著環境影響評價理論不斷深化，其價值理性和效用在高水平保護和高質量發展中必然會相得益彰，發揚光大。

　　（作者任景明，系生態環境部環境工程評估中心原副總工程師）